Nova reforma agencije Fronteks širi ovlašćenja ali slabi kontrolu

Kontekst nastanka nove zakonodavne inicijative

Evropska komisija je zvanično predstavila zakonodavni predlog za izmenu i dopunu regulative o Evropskoj graničnoj i obalskoj straži, poznatijoj kao Fronteks, sa ciljem da se reše dugogodišnji izazovi u upravljanju granicama. Ovaj dokument pokreće složenu zakonodavnu proceduru u kojoj će ključnu ulogu imati Evropski parlament i Savet Evropske unije kroz pregovore o konačnom tekstu propisa. Potreba za reformom proističe iz višegodišnjih procena koje su pokazale da postojeći pravni okvir ima brojne praznine, ali i iz institucionalnih kriza kroz koje je agencija prošla u prethodnom periodu.

Prethodne godine radnog okvira obeležile su ozbiljne kontroverze, uključujući istrage koje su dovele do ostavke bivšeg izvršnog direktora Fabricea Leggerija, koji je kasnije preuzeo političku funkciju u Evropskom parlamentu. Pored toga, Evropska kancelarija za borbu protiv prevara, poznata kao OLAF, oštro je kritikovala rad agencije u svojim izveštajima, dok je Evropski revizorski sud utvrdio da organizacija nije u potpunosti opremljena za sprovođenje svog mandata. Predloženi paket mera, međutim, umesto temeljne popravke mehanizama odgovornosti, prvenstveno se fokusira na uvećanje ljudstva i jačanje operativnih snaga na terenu.

Ovakav pristup izaziva zabrinutost među pravnim stručnjacima i organizacijama koje prate rad evropskih institucija. Dok se kroz budžetska izdvajanja i kadrovski rast želi postići veća efikasnost u čuvanju spoljnih granica, postavlja se pitanje da li pravni sistem prati to širenje moći. Iskustva iz prošlosti pokazuju da svako jačanje izvršnih ovlašćenja bez adekvatne ravnoteže u vidu nadzora može dovesti do ozbiljnih institucionalnih problema i kršenja osnovnih prava građana.

S obzirom na to da su pred predstojećim pregovorima mnoge nedoumice, stručna javnost analizira svaku odredbu novog teksta. Cilj ovih analiza jeste da se ukaže na potencijalne rizike pre nego što propis stupi na snagu i postane obavezujući okvir za sve države članice. Time se otvara šira debata o pravcu u kojem se razvija evropska politika azila, migracija i bezbednosti spoljnih granica.

Masovno širenje ljudstva i operativnih kapaciteta

Najvidljivija promena koju donosi predloženi propis jeste drastičan porast broja pripadnika stalnog korpusa agencije u narednim godinama. Prema planiranim odredbama, broj službenika bi trebalo da dostigne sedamnaest hiljada i pet stotina do dvadeset i četvrte godine, sa krajnjim dugoročnim ciljem od čak trideset hiljada operativaca na terenu. Pored toga, planirano je formiranje nove Evropske rezerve za granice i povratak, koja bi obuhvatala dodatnih šest hiljada nacionalnih službenika, što jasno oslikava ambicije reforme.

Rastući obim resursa namenjenih ovoj agenciji najbolje se vidi kroz poređenje sa drugim telima Evropske unije. Celokupna Evropska komisija, sa svim svojim sekretarijatima i sektorima, zapošljava približno trideset i tri hiljade službenika širom različitih politika. Činjenica da će samo jedna agencija za upravljanje granicama imati kadar uporediv sa celom administrativnom mašinom Brisela svedoči o političkim prioritetima unije i važnosti koju bezbednost granica ima u aktuelnom trenutku.

Međutim, ovakva ekspanzija nameće pitanje praktične koordinacije i komandne odgovornosti unutar samog sistema. Predlog uvodi novu poziciju komandanta za operativne aktivnosti, što bi, u teoriji, trebalo da razjasni ko rukovodi akcijama na terenu. Ipak, u praksi ostaje nejasno kakav će biti odnos između novog komandanta i tradicionalnog koordinacionog oficira koji predstavlja agenciju na licu mesta, što može stvoriti pravnu nesigurnost tokom hitnih intervencija.

Pored brojčanog rasta, agencija dobija i nova zaduženja u domenu digitalnog nadzora i obrade podataka. Uvođenje Centra za onlajn praćenje i reagovanje omogućava sakupljanje i analizu sadržaja sa društvenih mreža koji se tiču prelaska granica. Iako se ovakve mere pravdaju borbom protiv ilegalnih migracija, nedostatak jasnih zakonskih granica za prikupljanje informacija otvara prostor za zloupotrebe i narušavanje privatnosti pojedinaca.

Centralna uloga u postupcima vraćanja migranata

Novi propis postavlja agenciju u samu sredinu politike povratka i deportacija iz Evropske unije. Kroz predložene odredbe, uloga Fronteksa se drastično menja od dosadašnje koordinacione i tehničke podrške ka direktnom organizovanju i sprovođenju operacija vraćanja. Osnivanje posebnog Centra za koordinaciju povratka obezbeđuje institucionalnu infrastrukturu za sprovođenje ovih zadataka na evropskom nivou.

Pored delovanja unutar granica Evropske unije, predlog donosi eksplicitan pravni osnov za pružanje tehničke i operativne pomoći trećim zemljama u oblasti vraćanja lica. To se direktno oslanja na koncept takozvanih čvorišta za povratak, koja se planiraju kroz bilateralne sporazume između država članica i država van unije. Agencija bi u ovim procesima trebalo da ima ključnu ulogu na terenu, pružajući logističku i operativnu podršku vlastima trećih zemalja.

Ovakav aranžman nosi velike pravne rizike, posebno kada se saradnja ostvaruje kroz neformalne instrumente poput memoranduma o razumijevanju. Iskustva sa ranijim dogovorima, poput onog između Evropske unije i Turske, pokazala su da se sklapanjem sporazuma van standardnih okvira međunarodnog prava značajno otežava sudska kontrola. Kada su politički dogovori doneti na nivou vlada mimo formalnih procedura evropskih institucija, građani često gube mogućnost efikasne pravne zaštite pred sudovima.

Nedostatak ex ante demokratskog nadzora nad ovakvim aranžmanima dodatno komplikuje situaciju. Ako se operacije sprovode na osnovu fleksibilnih dogovora sa trećim zemljama, odgovornost za potencijalna kršenja ljudskih prava postepeno nestaje u lavirintu međudržavne diplomatije. Time se stvara situacija u kojoj agencija sprovodi politiku sa dalekosežnim posledicama, a da pri tom ne podleže redovnim mehanizmima parlamentarne i sudske odgovornosti.

Mehanizmi brzog reagovanja i bezbednosni rizici

U cilju bržeg odgovora na krizne situacije na spoljnim granicama, predlog uvodi takozvane snage za brzo reagovanje. Ove jedinice mogu biti raspoređene u najkraćem roku na žarišnim tačkama unutar unije, ali i u trećim zemljama pod određenim uslovima. Iako brzina delovanja može biti od ključnog značaja za očuvanje kontrole nad granicom, odsustvo obavezne procene uticaja na ljudska prava pre početka intervencije predstavlja ozbiljnu zakonsku prazninu.

Kada se snage nalaze pod pritiskom i kada su operativni zahtevi maksimalni, rizik od nastanka nepravilnosti i povreda prava je najveći. Upravo u takvim okolnostima, preventivni nadzor bi morao da bude na najvišem nivou, a ne da se ukida ili odlaže zbog hitnosti situacije. Ignorisanje ovih standarda u ime operativne efikasnosti vodi ka institucionalnoj normalizaciji postupaka koji zaobilaze osnovne pravne garancije.

Slični rizici prisutni su i kod proširivanja pristupa sistemu za nadzor granica poznatom kao Eurosur. Predlog omogućava državama članicama da sklapaju bilateralne sporazume sa trećim zemljama kojima im daju pristup osetljivim podacima o nadzoru. Evropska agencija za temeljna prava je još pre jedne decenije upozoravala na opasnosti ovakve prakse, ali novi predlog ponovo otvara ista vrata bez uvođenja dodatnih bezbednosnih filtera.

Deljenje osetljivih informacija sa partnerima koji ne dele iste standarde zaštite podataka može dovesti do ozbiljnih posledica po ljude čije se kretanje prati. Nedostatak jasnih pravila o tome kako se ovi podaci dalje dele i obrađuju stvara prostor za zloupotrebe koje je kasnije nemoguće ispraviti kroz naknadne pravne lekove.

Slabljenje nezavisnog nadzora i zaštite prava

Jedan od najproblematičnijih delova novog predloga jeste slabljenje mehanizama za nezavisni nadzor poštovanja ljudskih prava unutar agencije. Trenutni propisi obavezuju organizaciju da u svaku operaciju rasporedi najmanje jednog službenika zaduženog za praćenje ljudskih prava. Novi tekst, međutim, uklanja ovu obavezu i uslovljava prisustvo posmatrača posebnom procenom rizika koju priprema službenik za ljudska prava u dogovoru sa izvršnim direktorom.

Još veći problem predstavlja odredba po kojoj posmatrači moraju da dobiju saglasnost izvršnog direktora kako bi preduzeli bilo kakve nadzorne aktivnosti. Time se nezavisnost tela koje treba da kontroliše rad agencije stavlja pod direktnu kontrolu rukovodstva te iste agencije. Upravni odbor, koji se sastoji od predstavnika država članica i komisije, dobija i disciplinsku nadležnost nad službenikom za ljudska prava, čime se stvara očigledan sukob interesa jer se nadzornik podređuje onima koje treba da kontroliše.

U kriznim situacijama, ova struktura postaju još nepouzdanija. Umesto preventivnog prisustva, nadzor se u hitnim okolnostima svodi na naknadnu analizu, osim ako država članica izričito ne zatraži drugačije. Time se u potpunosti gubi preventivna funkcija zaštite prava u trenucima kada je opasnost od zloupotreba na terenu najveća moguća.

Pravila o susustvovanju ili prekidanju operacija u slučaju teških kršenja prava takođe ostaju neefikasna. Konačna odluka o obustavi akcije i dalje je u rukama izvršnog direktora, uz obavezu da se prethodno konsultuje Upravni odbor. Dodavanje novih birokratskih koraka pre donošenja ovako važnih odluka samo smanjuje verovatnoću da će ova zaštitna mera ikada biti primenjena u praksi.

Pitanje odgovornosti i nedostatak rešenja za pravne praznine

Uprkos godinama kritika, predloženi tekst ne uspeva da reši ključni problem takozvane podeljene odgovornosti između agencije i država članica. Koncept zajedničke odgovornosti ostaje netaknut, što u praksi otežava utvrđivanje toga ko snosi krivicu za nepravilnosti počinjene tokom multinacionalnih operacija. Osobe čija su prava prekršena i dalje nemaju jasan i pristupačan put do pravnog leka pred sudovima Evropske unije.

Mehanizam za podnošenje žalbi pojedinaca ostaje na snazi bez ikakvih suštinskih poboljšanja koja bi garantovala njegovu efikasnost. S obzirom na to da se operativni otisak agencije dramatično širi, nedostatak delotvornih pravnih lekova postaje sve veći problem za vladavinu prava. Pravnici upozoravaju da širenje ovlašćenja bez proporcionalnog rasta mehanizama odgovornosti vodi ka stvaranju strukture koja funkcioniše izvan tradicionalnih demokratskih okvira.

Osim toga, predlog u potpunosti ignoriše pitanje sukoba interesa u vezi sa kasnijim profesionalnim angažmanom rukovodioca agencije. Primeri prelaska visokih zvaničnika iz upravljačkih struktura agencije direktno u političke i lobističke vode pokazuju potrebu za strogim pravilima o periodu mirovanja nakon napuštanja funkcije. Odsustvo ovih odredbi u novom tekstu predstavlja propuštenu priliku da se izgradi poverenje javnosti u integritet institucije.

Konačni ishod zakonodavnog procesa zavisiće od spremnosti evropskih poslanika da isprave ove nedostatke. Ukoliko se fokus zadrži isključivo na kvantitativnom rastu i militarizaciji granica, Evropska unija će rizikovati da trajno naruši sopstvene proklamovane vrednosti zarad kratkoročnih bezbednosnih ciljeva.

Izvor: EU Law Analysis · Fotografija: Pexels / Freepik (ilustracija)